Госзакупки по блату

«Эксперт online»

Абсолютное большинство крупных госзакупок осуществляется с грубыми нарушениями, — выяснили в Счетной палате. Бесконечные законодательные инициативы по борьбе с коррупцией в данной сфере не дают желаемых результатов

Абсолютное большинство крупных госзакупок осуществляется с грубыми нарушениями

Счетная палата провела плановую «Проверку эффективности мер по обеспечению закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд по контрактам на сумму свыше 1 млрд рублей, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета», сообщает Департамент информации Счетной палаты РФ. Проверка показала: большинство особо крупных контрактов заключается и реализуется в «серой» зоне правоприменительной практики и закупочных технологий. Более 70% контрактов (в количественном и стоимостном выражениях) размещается вне конкурентных процедур посредством заключения договора с единственным поставщиком.

Счетной палатой установлены многочисленные нарушения заказчиками норм Бюджетного и Гражданского кодексов РФ, требований законодательства в сфере размещения заказов и защиты конкуренции, иных норм. Собранные факты свидетельствуют о наличии в сегменте особо крупных закупок повышенных рисков для бюджета, а также условий для недобросовестного исполнения заказчиками и подрядчиками своих полномочий. «Результаты контрольного мероприятия подтверждают необходимость принятия системных мер, соразмерных масштабу и условиям заключаемых особо крупных контрактов и выявленным нарушениям при их размещении», – констатируют в ведомстве.

Вообще государственные контракты на сумму свыше 1 млрд рублей (особо крупные контракты) составляют важный по значению и значительный по объему сегмент государственных закупок. За период с 1 июля 2011 г. по 31 декабря 2012 г. государственными заказчиками заключено 458 особо крупных контрактов на общую сумму 1,5 трлн рублей, подлежащих финансированию за счет средств федерального бюджета. Результаты реализации особо крупных контрактов оказывают кардинальное влияние на развитие целых отраслей и сфер российской экономики: дорожного строительства, космической отрасли, военно-промышленного комплекса, здравоохранения, судостроения и авиационной промышленности. При этом отмечается тенденция к увеличению год от года количества особо крупных контрактов, объема привлекаемых в такие контракты бюджетных средств, ценового порога. Стоимость отдельных контрактов достигла «рекордных» значений, превысив 44,0 млрд рублей. Эти контракты имеют сложные по номенклатуре и условиям исполнения обязательства.

Как напоминают в СП, Федеральный закон № 44-ФЗ определил особенности закупок малых объемов. В то же время заказчикам предоставлено право размещать особо крупные (сложные и долгосрочные) контракты на общих основаниях с простыми, регулярными и краткосрочными поставками товаров с функционирующих рынков. Представляется целесообразным до вступления с 1 января 2014 года в действие Федерального закона 44-ФЗ внести в него изменения, направленные на устранение пробелов правового регулирования, а именно — установить дополнительные требования к заказчикам, размещающим особо крупные контракты, к типовым условиям особо крупных контрактов, а также особенности процедур планирования, заключения и исполнения особо крупных контрактов, их мониторинга, контроля и аудита эффективности. Одной из предлагаемых мер станет также доработка Порядка общественного обсуждения особо крупных закупок. Проверка выявила высокий, но пока не реализованный потенциал этого нового инструмента. Соответствующие предложения Счетной палатой подготовлены и направлены в правительство.

Оценки Счетной палаты, возможно, не точны, так как действительное число «контрактов-миллиардников», которые заключаются с единственным поставщиком, скорее всего, выше, говорит главный научный консультант компании «Юридическая служба столицы» Дмитрий Ястребов. Иногда используется такой метод, как дробление лотов, который стал популярным после того, как была введена процедура общественного обсуждения контрактов на сумму свыше 1 млрд рублей. Суть метода в том, что контракт на 1,1 млрд рублей делят, например, на два – по 550 млн каждый, тем самым уходя от процедуры «общественного контроля», что не затрудняет полностью оценить реальную ситуацию с госконтрактами на сумму 1 млрд рублей и выше.

Между тем, компании «с улицы» как правило, сложно заключить договор с госкомпанией или госорганом, рассказывает партнер компании «Налоговик» Дмитрий Липатов. Если чиновники заинтересованы отдать заказ определенному субъекту, под него формулируются все условия контракта и отбора исполнителя. И только если найдется заинтересованное лицо, желающее принять участие в оспаривании незаконного заказа, появляется возможность отменить заявку и добиться справедливого подхода заказчика.

Но в последнее время наблюдается противоположная тенденция. Например, в регионах в сфере ЖКХ выделяются немалые бюджетные средства, и исполнитель выбирается из числа предпринимателей. ФКС ситуацию изменить может, но только в том случае, если она будет отслеживать не только сами заказы, но и их выполнение. Единственный заказчик, как правило, по высокой цене предоставляет продукт низкого качества, поэтому каждого исполнителя по госзаказу будут жестко контролировать на предмет должного выполнения работ. Здесь должно присутствовать сочетание адекватной цены и четкого исполнения работ или предоставления услуг от начального этапа и до конца.

Вообще путей обхода законодательства госкомпаниями и чиновниками множество. Размещение госзаказа для единственного исполнителя – это самая популярная коррупционная схема на государственных закупках, отмечает эксперт проекта «Общественная Дума» Марина Емельянцева. Реализуется она на стадии составления документов для размещения: условия контракта и отбора исполнителя подгоняются под определенное юридическое лицо, которое и допускается к участию и заключению договора. Все остальные отсеиваются из-за формального несоответствия признакам по наличию опыта выполнения определенных работ, по численности штата, наличию страховок и так далее. Закон о госзакупках это делать запрещает, но для отмены незаконных заявок необходимо внимание Федеральной антимонопольной службы, которая реагирует, в том числе, по жалобам заинтересованных лиц.

К тому же в законе есть лазейка, позволяющая проводить без конкурса контракты на сумму до ста тысяч рублей. Казалось бы, такие суммы и не представляют угрозы для бюджета, но они проходят непрерывно и ущерб от нерационального расходования бюджетных средств по госзаказам менее 100 тысяч рублей может быть сравним с незаконной покупкой люксового внедорожника за счет налогоплательщиков.

Множество чиновников каждый день могут совершать «деловые» поездки, проживание и проезд в которых оплачивается за счет бюджета.

Надо понимать, что 70% крупных госзаказов – это 1,05 трлн рублей, то есть 17,5% от всего госзаказа 2012 года, подсчитывает аналитик аудиторско-консалтинговой группы «Градиент Альфа» Егор Двинянин. Из отчета Счетной палаты следует, что эти 70% крупных контрактов находятся в «серой зоне», то есть могут являться коррупционными, но являются они таковыми или нет – другой вопрос, говорит эксперт. Что же касается бюджета, то этот риск, к сожалению, – неотъемлемая часть современной российской действительности. И практически все процессы, происходящие в нашей стране, в том числе верстка бюджета, этот риск учитывают. Поэтому вряд ли происходит что-то неординарное. Неординарным скорее является то, что СП, наконец, обратила внимание на проблему. Причина довольно проста – в условиях стагнации и сокращения доходов бюджета, правительство начинает все больше внимания уделять эффективности расходования средств. Отсюда и сокращение субсидий РЖД, и планы по введению социальной нормы потребления электричества, и ряд других мер.

Безусловно, власти будут стараться решить вопрос, полагает Егор Двинянин. Но для начала надо дождаться правоприменительной практики по закону «О Федеральной контрактной системе». ФКС задумывалась как более совершенная альтернатива существующей системе госзакупок, но без анализа практики правоприменения говорить о чем-либо рано. Внимание к эффективности расходования государственных средств будет более пристальным. Когда говорят об эффективности, возникает вопрос ее количественной оценки. Поэтому необходимо ввести какой-либо набор критериев («антикоррупционных KPI»), по которым будет оцениваться тот или иной контракт. Причем важно, чтобы эти ключевые показатели эффективности учитывали не только объем сэкономленных средств, но и пользу, которую принесла закупка, мультипликативный эффект от нее. Полезно было бы повысить прозрачность системы госзакупок. Поскольку тратятся деньги налогоплательщиков, было бы логичным предоставления всем заинтересованным лицам полного доступа к документации. А сейчас доступны лишь некоторые параметры контракта, что затрудняет общественный контроль.

В то же время, заключает д.ю.н., заслуженный юрист РФ Иван Соловьев, создать универсальную систему законов и подзаконных актов, которые бы гарантированно могли предупредить использование системы госзакупок в корыстных целях  заинтересованных лиц, весьма и весьма сложно. Все-таки человеческий фактор играет в данном случае не последнюю роль. При этом сделать систему государственных закупок максимально прозрачной и понятной всем участникам все же можно. В том числе обеспечив допуск к ней новым компаниям, включая представителей малого и среднего бизнеса, сократив возможности для чиновничьего усмотрения, и работая в законодательном плане на опережение: чтобы не идти за коррупционными схемами, не «бить по хвостам», а предупреждать их эффективным нормативным правовым регулированием.

Может помочь этому и утвержденный в конце мая текущего года план мероприятий по расширению доступа субъектов малого и среднего предпринимательства к закупкам инфраструктурных монополий и компаний с государственным участием  (распоряжение Правительства РФ от 29 мая 2013 г. N 867-р). Это позволит увеличить долю инновационной продукции и результатов научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ субъектов малого и среднего предпринимательства в общем объеме закупок заказчиков, обеспечит прямой доступ отечественных производителей к закупкам. Такой шаг правительства вписывается в общую тенденцию борьбы с коррупцией и окажется однозначным плюсом для малого и среднего бизнеса.