С формулой спокойнее

«КоммерсантЪ»

Несмотря на пробелы в нормативной базе, инвесторы уже пробуют финансировать крупные объекты инфраструктуры.

Одним из факторов, сдерживающих развитие государственно-частного партнерства в железнодорожной отрасли, является отсутствие таких его форм, которые обеспечили бы частному инвестору нормальную доходность и оптимальное распределение рисков. Стандартизировать процесс, по оценке экспертов, не представляется возможным: каждый проект требует индивидуального подхода. Но сделать механизм взаимодействия государства и частных компаний прозрачнее можно.

Интерес с ограничениями

Государство предлагает использовать несколько механизмов ГЧП: совместное финансирование с участием средств Инвестиционного фонда РФ, государственно-частное партнерство (ГЧП) при реализации проектов, имеющих общегосударственное значение, в рамках федеральных целевых программ. Одной из форм ГЧП, уже описанной законодательно, является концессия. Она регулируется законом «О концессионных соглашениях».

Чуть позже других придуман контракт жизненного цикла (КЖЦ), когда в рамках одного соглашения объединены стадии проектирования, строительства и последующего содержания объекта. При этом финансирование строительства и эксплуатации полностью или частично осуществляется за счет средств инвестора, получающего доход в виде платежей из соответствующего бюджета после ввода объекта в эксплуатацию.

Генеральный директор Института экономики и развития транспорта Федор Пехтерев считает, что при действующем законодательстве и нынешних экономических условиях механизмы ГЧП не могут быть применимы к проектам развития имеющейся железнодорожной инфраструктуры общего пользования:

— Существуют жесткие законодательные ограничения имущества в обороте, в особенности для магистральных линий. В частности, отсутствует правовая форма принятия инвестором такого имущества для последующего его развития. Кроме того, отсутствует экономический смысл участия потенциальных инвесторов в неэффективных проектах (отсутствие приемлемой возвратности и платности).

Таким образом, законодательство о концессионных соглашениях, как отмечает эксперт, не позволяет ОАО РЖД реализовывать инфраструктурные проекты. Самый яркий пример — проект создания инфраструктуры для высокоскоростного железнодорожного сообщения. Для снятия таких ограничений в закон необходимо включить положения, аналогичные нормам, действующим в отношении государственной компании «Российские автомобильные дороги». А механизм КЖЦ и вовсе требует законодательного закрепления.

«Он относится к договорам, прямо не поименованным в Гражданском кодексе РФ, в действующем законодательстве отсутствуют запреты и ограничения на его заключение. Для формирования единообразного подхода к заключению указанного договора КЖЦ целесообразно законодательное закрепление такой формы ГЧП»,— говорит Федор Пехтерев.

По словам директора департамента исследований и организационно-аналитической деятельности Центра развития ГЧП Максима Ткаченко, пока в России проекты ГЧП на железнодорожной инфраструктуре либо находятся на стадии инициации и разработки, либо представляют собой квази-ГЧП, если участие частного инвестора незначительно либо не привязано к последующей эксплуатации объекта инфраструктуры. Он отмечает отсутствие организационно-правовых форм ГЧП, которые в полной мере обеспечивали бы частному инвестору нормальную доходность и оптимальное распределение рисков.

«Один из возможных вариантов решения проблемы — наделение ОАО РЖД полномочиями публичного партнера или создание специализированной компании, которая выполнит эти функции. Тем не менее для реализации такого подхода необходимо также решить ряд законодательных проблем»,— говорит Максим Ткаченко.

«Проекты ГЧП редко бывают интересны инвесторам: слишком велики затраты, а окупаемость неочевидна. Одно из немногих исключений — дорога Кызыл—Курагино в Туве к Элегестскому угольному месторождению. Это действительно уникальный проект, для частного инвестора он интересен ввиду богатой минерально-сырьевой базы региона,— говорит аналитик АГК «Градиент Альфа» Егор Двинянин.— Осваивать эти природные богатства без железной дороги невозможно. Но даже здесь существует масса препятствий к его реализации. Одному частному инвестору потянуть проект сложно, а нескольким — сложно договориться, как делить дорогу (когда она будет построена) и месторождения полезных ископаемых».

Председатель совета директоров ООО «Транспроект» Виталий Максимов говорит, что перспективными проектами являются искусственные сооружения, такие как железнодорожный мост через реку Лена в районе Якутска (второй этап после строительства автодорожного моста), автомобильный и железнодорожный мост через Керченский пролив и железнодорожный мост через Амур, который соединит Нижнеленинское в Еврейской автономной области и Тунцзян в КНР.

«Сейчас реализовать проект ГЧП могут в основном компании, у которых уже есть серьезнейший административный ресурс. Не потому, что специально вставляются палки в колеса, а потому, что ГЧП в России — вещь относительно новая и процессы не налажены»,— отметил Егор Двинянин.

Эксперты предлагают сделать более прозрачными и механизмы ГЧП, поскольку любой объект или магистраль индивидуальны и схема распределения рисков каждый раз выстраивается исходя из конкретных параметров проекта, в том числе с учетом статуса частного партнера.

«Необходим обмен опытом между всеми участниками. Между чиновниками, потому что сейчас некоторые регионы уже накопили определенный опыт, а другие еще и не думали о ГЧП. Внутри бизнес-сообщества и, естественно, между государством и предпринимателями. Наконец, необходим общественный контроль, чтобы население знало, что строится, какую долю средств предоставляет государство»,— предлагает Егор Двинянин.

Однако, по оценке Виталия Максимова, законодательно механизм ГЧП вполне обеспечен как на федеральном уровне, так и в субъектах РФ, на муниципальном уровне, и нуждается лишь в совершенствовании.

«Региональные законы об участии в ГЧП имеют 70 из 83 субъектов РФ,— заявил он «Ъ».— Многие из них сейчас используются в реальных проектах, в создании реальной инфраструктуры, за которой стоят реальные частные инвестиции, реальные рабочие места и реальный социально-экономический вклад в экономику региона. Речь может идти только об эволюционном процессе совершенствования механизма».

Вези или плати

Юрист ART DE LEX Law Firm Кирилл Дозматов полагает, что изменить сложившуюся ситуацию сможет принятие закона «Об основах государственно-частного партнерства в РФ», поскольку исполнительная власть рассматривает привлечение инвесторов в неразрывной связи с развитием конкуренции на железнодорожном транспорте.

«В апреле правительством утвержден План мероприятий по развитию конкуренции на железнодорожном транспорте,— напомнил эксперт.— Он предполагает расширение возможностей привлечения средств частных инвесторов в развитие инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования».

В ОАО РЖД уверены, что инвесторы уже готовы вкладывать средства в развитие инфраструктуры. Это видно на примере линий Нарын—Лугокан, Кызыл—Курагино. Начальник департамента инвестиционной деятельности ОАО РЖД Дмитрий Мухин говорит, что, учитывая крайнюю сложность инфраструктурного комплекса железнодорожного транспорта, целесообразно говорить об оптимальных подходах к организации взаимодействия с потенциальными инвесторами в зависимости от характеристик объекта.

«На отдельных участках с коротким перевозочным плечом, характеризующихся наличием ограничений пропускной способности, может быть целесообразным создание специализированных проектных компаний, в том числе в форме совместных предприятий с якорными грузоотправителями.— считает представитель холдинга.— Такой же метод подходит для строительства объектов, обеспечивающих независимый поток доходов. Например, отдельные вновь строящиеся приграничные и предпортовые станции, погранпереходы и железнодорожные пункты пропуска».

Специальные компании в этом случае выступят заказчиками и организаторами проектных работ и строительства железнодорожной инфраструктуры, в том числе их финансирования. А после окончания строительства могут осуществлять ее эксплуатацию. Размер и форма участия ОАО РЖД в капитале такой компании будут согласовываться в каждом отдельном случае с учетом характеристик проекта.

«Принципиальное значение приобретает возможность установления экономически обоснованного локального тарифа за пользование инфраструктурой для сохранения рентабельности на уровне, позволяющем достичь окупаемости инвестиций в приемлемые сроки»,— говорит Дмитрий Мухин.

Идея хорошая, но остается проблема. Отсутствует порядок создания специальной проектной компании с особым юридическим статусом и правоспособностью. Есть ограничения в части в ее реорганизации, ликвидации и банкротства. Прорывом, полагают в РЖД, стало принятие в декабре 2013 года закона, который вводит такую организационно-правовую форму, как специализированное общество проектного финансирования.

Привлечь в развитие инфраструктуры средства крупных грузоотправителей, по мнению Дмитрия Мухина, возможно с помощью долгосрочных договоров «вези-или-плати». Грузовладелец как бы авансирует инвестиционные затраты на усиление инфраструктуры.

«Инвестор должен получить гарантии первоочередного обеспечения его потребностей перевозочными мощностями,— отметил представитель РЖД.— Однако широкое внедрение данной формы взаимоотношений требует не только законодательного утверждения, но и внесения исключений в условия публичного характера договора перевозки железнодорожным транспортом. Они не должны распространяться на объем перевозочных мощностей, созданный в рамках данного соглашения».

Сейчас ОАО «Корпорация развития» в рамках проекта «Урал промышленный — Урал полярный» обеспечивает развитие железнодорожной магистрали Северный широтный ход Обская—Салехард—Надым—Пангоды—Новый Уренгой—Коротчаево. Объем вложений инвесторов по проекту составит порядка 69 млрд руб. без НДС, включая имеющееся незавершенное строительство. Объем бюджетных средств, предусмотренных федеральной целевой программой «Развитие транспортной системы России (2010-2020 годы)», составит 69,2 млрд руб.

Как рассказала пресс-секретарь ОАО «Корпорация развития» Ольга Судакова, разработана проектная и рабочая документация, получены положительные заключения Главгосэкспертизы России. Выбрана оптимальная схема примыкания проекта к путям общего пользования Северной железной дороги. Подписаны соглашения с грузоотправителями об объемах перевозок и тарифных условиях. Актуализирована финансовая модель проекта, в которой уточнены объемы, структура грузов, планируемых к перевозке по железнодорожным линиям Северного широтного хода.

«Результаты, полученные на подготовительном этапе, позволяют начать реализацию проекта уже в 2014 году. Для этого предполагается применить механизм регионального ГЧП, и в настоящее время ведется работа в направлении оптимального распределения рисков проекта между публичным и частным партнерами, в том числе чтобы минимизировать потенциальные обязательства региона и в то же время обеспечить кредитоспособность схемы, возможность привлечения заемных средств при предлагаемом механизме распределения рисков»,—— говорит Ольга Судакова.

По ее словам, существующий механизм ГЧП нуждается в доработке обеспечения исполнения обязательств публичной стороны в сделках. Необходимо закрепить возможность заключения долгосрочных государственных контрактов за пределами бюджетного цикла планирования при условии их обеспечения государственной программой. Законом (решением) о бюджете должен быть определен объем бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение реализации механизма ГЧП.

Ольга Судакова отмечает также, что инвесторы уверены в необходимости законодательного закрепления долгосрочных бюджетных обязательств, принимаемых в соглашениях о ГЧП.

«Нужно распространить действие контрактов жизненного цикла, заключаемых по схеме концессии, на объекты железнодорожного транспорта»,— говорит представитель компании.

ГЧП. Где работает

Реализуется инвестиционный проект строительства 410 км железнодорожной линии Элегест—Кызыл—Курагино. Разработку рабочей документации и выполнение строительно-монтажных работ будет вести компания «СГК-трансстройЯмал», предложившая выполнить работы за 144,3 млрд руб.

В Якутии компанией «Мечел» реализован проект строительства железнодорожного подъездного пути к Эльгинскому угольному месторождению. Железнодорожная линия от БАМа (станция Улак) до Эльгинского угольного месторождения протяженностью 321 км обошлась компании в 40 млрд руб.