ГЧП – ходьба по минному полю?

«Эксперт online»

Павел Гагарин, председатель отраслевого отделения по аудиторской деятельности «Деловой России», председатель совета директоров аудиторско-консалтинговой группы «Градиент Альфа»

В условиях замедления экономического роста и сокращения доходов бюджета на первый план выходит вопрос, как наиболее эффективно использовать имеющиеся средства и при этом стимулировать экономическое развитие.

Ответ может быть найден в сфере государственно-частного партнерства. Реализация социально важных инициатив при участии бизнеса в идеале позволяет привлекать наиболее эффективные технологии (организационные, финансовые, строительные и др.), что серьезно снижает государственные расходы, одновременно повышая качество реализации проекта. На деле обычно все не так гладко. ГЧП – довольно сложный в реализации механизм, поэтому возникает очень много рисков, предусмотреть и учесть которые бывает нелегко.

Прежде всего, так как ГЧП – довольно новый для России инструмент, нормативно-правовая база по нему очень далека от совершенства. В более чем 70 регионах России уже приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве, но большинство из них не работает. Все они написаны разными людьми, в разных условиях, в них много внутренних противоречий и противоречий существующему законодательству. Все это создает значительные правовые и юридические риски. Разное содержание порождает различные трактовки и еще более различную правоприменительную практику.

На федеральном уровне основной закон, касающийся ГЧП, – закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 2005 года. Но он описывает далеко не все возможные формы государственно-частного партнерства, что серьезно ограничивает его применение. Лучше всего он подходит для структурирования соглашений о строительстве автодорог. Впрочем, к концу 2013 года планируется принятие долгожданного федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Однако он будет иметь скорее декларативный характер и лишь закрепит в законодательстве такие понятия, как «государственно-частное партнерство», «частный партнер», «законодательство о ГЧП». Закон не решит всех проблем с законодательством: судя по всему, отдельных подзаконных актов потребуют такие вещи, как порядок инициации проекта и отбора частных партнеров, порядок передачи объекта соглашения в залог (для привлечения заемного финансирования) и порядок реализации прав залога, а также ряд других более тонких моментов. Тем не менее федеральный закон как минимум даст определение ГЧП (сейчас под этим понимается любой проект, где сотрудничают власть и бизнес), опишет все возможные его формы, определит сферы, в которых возможно применение механизмов ГЧП. Также должна быть определена правовая форма, в которой смогут реализовываться проекты. Мы ожидаем, что это будет компания с целевой правоспособностью (SPV).

Пока же ГЧП-проекты реализуются в условиях правовой неопределенности, что порождает соответствующие риски. Так как сейчас на федеральном уровне, по сути, разрешены лишь те формы ГЧП, которые прописаны в законе «О концессионных соглашениях», проекты, структурированные по региональным законам, и в форме, отличной от концессии и КЖЦ, зачастую вызывают «интерес» у контролирующих ведомств. И если у регионального правительства недостаточно аппаратного веса, чтобы отстоять проект, его участники могут быть привлечены к ответственности, в том числе и уголовной. Понятно, что при таких рисках очень мало частных инвесторов, готовых участвовать в ГЧП. Все оказывается завязанным на административный ресурс.

Еще одна проблема, тесно связанная с вышеобозначенной, – отсутствие кадров, способных готовить и реализовывать проекты ГЧП. Такой опыт со стороны государства есть лишь в немногих регионах, а со стороны частных компаний – лишь в небольшом количестве крупных инвестиционных, строительных и юридических компаний. Остальные участники действуют во многом путем проб и ошибок, то есть опять же – в условиях повышенных рисков.

Центральная проблема любого инвестиционного проекта – финансирование. В сфере недвижимости эта проблема особенно актуальна, ведь редко когда у инвестора есть весь необходимый капитал. А даже если он и имеется, никто не хочет рисковать всей суммой. Обычно приходится прибегать к заемному финансированию, что в российских условиях является дополнительным рисковым фактором.

В последнее время банковские требования к финансовой устойчивости стали жестче, помимо бизнес-составляющей и технологической составляющей оцениваются также финансовые, юридические, налоговые риски заемщика. Другими словами, гарантии возвратности кредита сейчас должны быть более убедительными, что, естественно, усложняет реализацию проекта.

Строительный сектор, помимо всего прочего, – один из наиболее коррумпированных, наиболее тяготеющих к использованию всевозможных нелегальных схем по оптимизации и уходу от налогов. То есть, с одной стороны, банки хотят кредитовать, так как денег в избытке, с другой стороны – опасаются, так как это связано с целым «букетом» рисков: налоговых и правовых, рисков несоблюдения инвестиционных контрактов, административных рисков по отъему площадок.

Если мы говорим о строительстве жилья, то здесь сложно также просчитать выручку, которую получит девелопер. Так, строительство нового жилого квартала неподалеку от уже возводимого или возведенного может привести к резкому падению стоимости квадратного метра.

Государственно-частное партнерство в сфере девелопмента соединяет в себе риски ГЧП как нового инструмента, а также риски, присущие конкретной сфере бизнеса. Распространенная форма государственно-частного партнерства в московском регионе – строительство объектов социальной и транспортной инфраструктуры взамен на разрешение на строительство коммерческих площадей. Официально объявлено, что девелоперские проекты, в которых не предусмотрены школы, больницы и т.п., могут быть заморожены. С другой стороны, никаких четких правовых механизмов, описывающих, каким образом должна организовываться эта бартерная схема. Существующее законодательство о комплексном освоении территории (КОТ) постулирует лишь принцип, но не прописывает механизм. Еще одна проблема – невысокое качество схем территориального планирования, а ведь это должно быть основой КОТ. В итоге девелоперу зачастую не получается не только застраховать себя от тех или иных рисков, но даже определить – какие риски могут возникнуть.

Наконец, когда мы говорим об отсутствии механизмов эффективного финансирования как сдерживающем факторе развития ГЧП, возникает проблема «длинных денег». Понятно, что в условиях всех вышеописанных рисков большинство банков отказываются финансировать стройку, тем более на длительный срок. Поэтому государственно-частное партнерство фактически закрыто для тех, у кого нет крепких связей (официальных или неофициальных) с кредитными организациями и местными властями. Именно поэтому в настоящее время проекты ГЧП уникальны и всегда реализуются в ручном режиме.

Таким образом, при реализации ГЧП-проектов на первый план выходит не доходность таких проектов, а способность грамотно управлять рисками и минимизировать их. В настоящее время нивелирование рисков происходит во многом благодаря лишь сопровождению ГЧП-проекта опытными консультантами и лоббистами, хотя этот вопрос должен решаться проработанным законодательством и позитивной правоприменительной практикой.