Нас спасет ГЧП

«эж-ЮРИСТ»

Бюджетных средств на реализацию масштабных инвестиционных проектов, например таких как расширение Москвы, проведение Универсиады-2013 в Казани, Олимпиады-2014 в Сочи, чемпионата мира по футболу – 2018, не всегда достаточно. В связи с этим особую актуальность приобретает государственно-частное партнерство, которое может стать если не панацеей, то хотя бы частичным решением возникающих финансовых трудностей.

Кто он – частный партнер?

Высокие цены на нефть не способныпостоянно обеспечивать России рост ВВП,амасштабные инвестиционные проекты могут стать для страны дополнительным фактором внутреннего развития.

В условиях недостатка бюджетных средств механизм государственно-частного партнерства предлагает разделить с бизнесом, во-первых, финансовое бремя развития территории, во-вторых, риски и, в-третьих, распределить необходимые затраты во времени. Помимо указанных преимуществ привлечение частного партнера позволяет на порядок увеличить качество и эффективность проектов, так как бизнес зачастую имеет больший опыт, а также лучше считает деньги.

Однако государственно-частное партнерство – довольно сложный инструмент, который в российской действительности может или вовсе не работать, или работать со сбоями. В некоторых сферах он вообще не применим.

ГЧП – вещь для России относительно новая. Даже в Великобритании, считающейся родоначальницей этой формы реализации инвестиционных проектов, первые шаги по формализации ГЧП были приняты в не столь уж далеком 1981 году. В нашей же стране это понятие в узком смысле (если не ограничиваться понятием «концессия») впервые появилось в законодательном акте лишь в 2006 году в Санкт-Петербурге.

Традиционными сферами государственно-частного партнерства во всех странах являлись объекты социальной и транспортной инфраструктуры, а движущей силой процесса была тенденция к сокращению участия государства в экономике. В основе идеи ГЧП лежит теория смешанной экономики, однако нельзя считать, что любое взаимодействие государства и частного капитала – это ГЧП. Критерием может являться выполнение бизнесом функций, которые традиционно выполняло государство. Развитие и поддержание инфраструктуры (производственной, транспортной, социальной) – наиболее типичный пример.

Ситуация в мире

В мире сейчас нет единого представления о том, в какой законодательной форме должно быть оформлено государственно-частное партнерство. В некоторых развитых странах – признанных лидерах по степени развития ГЧП – единого закона о ГЧП нет, а основные принципы заложены в различные законодательные акты и нормы гражданского права. Примерами могут служить Франция, Англия, Уэльс, Япония, Австралия.

В других государствах приняты отдельные законы о ГЧП. Такая ситуация сложилась в Германии, Бразилии, Греции, Египте, Анголе и ряде стран Восточной Европы. Отчасти причина такого разделения в том, что в первой группе стран ГЧП развивалось естественным образом (снизу), соответствующие правки постепенно вносились в уже действующие законы.

Страны, в которых приняты отдельные законы о ГЧП, входят в группу стран с догоняющей экономикой (исключение из перечисленных – Германия), поэтому развитие государственно-частного партнерства происходило в них сверху. Другими словами, в этой группе стран ГЧП требует от государства активного участия и продвижения. Россия, как и страны СНГ, относится к группировке стран с догоняющей экономикой.

Из стран бывшего СССР законы о ГЧП приняты на Украине, в Молдове, Кыргызстане. В других существуют отдельные акты, регулирующие различные формы ГЧП.

Российские регуляторы

В настоящее время законодательство о ГЧП принято в 69 субъектах России, однако большая их часть является декларативными документами. Помимо региональных актов в России действуют также федеральные законы от 21.07.2005 № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» и от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», которые также оговаривают варианты реализации проектов ГЧП.

В какой-то степени регулирует ГЧП и Федеральный закон от 22.07.2005 № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах в РФ» (поскольку предоставление бизнесу льгот на определенной территории – тоже вариант ГЧП в широком смысле).

Тем не менее данные законы в совокупности покрывают далеко не все возможные формы сотрудничества частного инвестора и государства, что серьезно ограничивает применение этих нормативных актов в качестве правовой основы ГЧП.

На наш взгляд, наиболее проработанным из всех региональных законов является Закон Санкт-Петербурга от 25.12.2006 № 627-100 «Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах». Но, если в мире выделяют 7 основных видов ГЧП (см. таблицу), санкт-петербургский закон описывает лишь 3 из них (выделено жирным в таблице).

Типология ГЧП в зависимости от объема прав и обязанностей частного партнера 

Преимуществами Закона № 627-100 являются гибкие формулировки и условия заключения договоров, что позволяет избежать чрезмерного регулирования всех нюансов, которые могут быть предметом переговоров сторон. Также в Законе есть норма о защите частного инвестора от возможных изменений законодательства. Однако согласно международной практике для успешного развития ГЧП в национальном масштабе необходимо законодательное оформление значительного количества других правовых норм. В частности, должны раскрываться следующие понятия:

• компания с целевой правоспособностью (компания, создаваемая специально для реализации проекта; SPV-компания);
• механизм отбора проектов;
• возможность подписания прямого соглашения между сторонами реализации проекта, в том числе финансирующими проект организациями;
• возможность использования объекта соглашения как залога, а также порядок осуществления прав залога;
• механизм общественного контроля (раскрытие информации).

Федеральный закон о ГЧППравительство 13 марта 2013 года внесло в Государственную Думу проект федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Он учитывает имеющийся законодательный опыт, а также дополняет его необходимыми понятиями, расширяя область применения ГЧП. Принятие этого закона представляется очень своевременным.В России сейчас более 80 нормативно-правовых актов различного уровня и качества, регулирующих инвестиционную деятельность. Все они создавались в разное время, различными людьми, поэтому не удивительно, что в них много противоречий. Следовательно, применение этого законодательства оказывается делом нелегким, что отпугивает частных инвесторов.Новый закон должен выстроить понятную, прозрачную и непротиворечивую законодательную систему, расширить практику сотрудничества государства и бизнеса, а это позитивно скажется на российском инвестиционном климате.Изначально планировалось, что подготовленный Минэкономразвития законопроект будет регулировать ГЧП только на региональном и муниципальном уровнях. Федеральные проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях – по схеме «Построй-Управляй-Передай». Но после совершенно оправданных и разумных правок Минюста было решено распространить действие закона и на федеральный уровень.Запрет бизнесу получать объекты федерального уровня в собственность, как нам представляется, связан не только и не столько с заботой о населении (опасениями по поводу роста тарифов за пользование объектами и т. д.), сколько с боязнью перед частным капиталом. Законодатели, судя по всему, пока не готовы воспринимать бизнес как ответственного и равнозначного партнера.В первой редакции федеральный закон о ГЧП был представлен Министерством экономического развития России в июле 2012 года, во второй – в ноябре 2012 года. Кабинет министров 7 марта 2013 года рассматривал третью редакцию закона – его представляло уже не Минэкономразвития, документ шел непосредственно от Правительства РФ.В этом варианте (в отличие от предыдущей версии законопроекта) не будет запрета передавать в частные руки объекты жилищно-коммунального хозяйства. Сейчас ГЧП в данной сфере регулируется законом о концессиях, то есть право собственности на объекты ЖКХ закрепляется за публичным партнером.Важным новшеством будущего закона должна стать отмена конкурсов на передачу земельных участков, необходимых для реализации проекта. Предполагается, что будет проводиться один конкурс на весь проект ГЧП.Интересно, что в тексте проекта закона есть пункт, исключающий из его области применения проекты ГЧП, реализуемые за счет «бюджетных ассигнований инвестиционных фондов». По-видимому, такие проекты будут реализовываться на основе закона о концессиях.Законопроект предполагает принятие большого количества смежных нормативно-правовых актов. Это порядки принятия решения о реализации проекта и отбора претендентов, процедуры контроля реализации и прекращения соглашения о ГЧП. Ожидается, что будут приняты отдельные законы по разным направлениям ГЧП.Так, уже сейчас идет подготовительная работа по закону о государственно-частном партнерстве в оборонно-промышленном комплексе (изначально эта сфера наряду с ЖКХ была исключена из области применения закона о ГЧП). В будущем возможна конкретизация условий сотрудничества власти и бизнеса в здравоохранении и социальной сфере, в жилищно-коммунальном хозяйстве и т. д. Все вышеуказанные нормативно-правовые акты позволят разработать каналы проникновения частных инвестиций в сферы государственного регулирования.С момента вступления в силу федерального закона (предположительно 1 января 2014 года) все региональные акты в течение 360 дней должны быть приведены в соответствие с новым законом. Также в полномочия субъектов федерации входит разработка собственных законов о ГЧП и смежных нормативно-правовых актов, не противоречащих данному закону, однако, судя по тексту, это не является обязанностью. После подписания закона Правительству необходимо будет принять ряд постановлений, конкретизирующих следующие процедуры проведения общественного обсуждения проектов, их подготовки, принятия решения о реализации, проведения конкурса и осуществления контроля. Так что главная задача, которую должен решить новый закон, – задать направление нормотворчеству в сфере о ГЧП.Сдерживающие факторы развитияНесмотря на то что долгосрочные инвестиционные проекты являются катализатором позитивных перемен, общая ситуация в стране не способствует их реализации, если они не имеют политической составляющей. Причины этого (за исключением административных) – не столько высокая стоимость заемных денег и нежелание банков кредитовать на длительные сроки, сколько общие настроения предпринимателей, опасающихся реализовывать сложные, долгосрочные проекты.Многие из них сомневаются в сохранении стабильности в краткосрочной перспективе. Говорить о десятках лет не приходится, а именно на такой период обычно рассчитаны проекты ГЧП. И кроме того, 30–40 лет – это период глобального технологического цикла развития, в идеале совпадающего с горизонтами стратегического инвестирования.Позволить себе участие в ГЧП сейчас могут по большей части крупные инвестиционные фонды, связанные с государством (в том числе неформально). Финансировать проект также под силу лишь государственным или квазигосударственным банкам.Таким образом, если не будет налажена система финансирования крупных соглашений, то даже при отладке законодательства ГЧП в России будет в основном существовать в виде реализации отдельных уникальных проектов. Причем эти проекты по своей сути не будут являться частно-государственными партнерствами и смысла в них будет мало.Большую часть крупных ГЧП-проектов можно признать в целом успешными. Даже если возникают какие-то проблемы, то их всегда можно урегулировать, так как проектов немного и к ним обычно проявляется повышенное внимание властей. Однако иногда ожидания частных партнеров от реализации совместных с государством проектов не оправдываются.Так произошло, к примеру, с Сочинской Олимпиадой. Проблема в том, что бизнес, призванный властью участвовать в строительстве инфраструктуры олимпийских игр, переоценил преференции, которые ему это участие даст. Проекты готовились без должной оценки рисков. Сложные природные условия, бюрократические издержки привели к значительному росту стоимости возведения объектов, которые к тому же с высокой долей вероятности не смогут себя окупить.Каким образом будут соблюдены интересы частного бизнеса и будут ли – покажет время. Олимпиада в любом случае состоится, но можно уже сейчас предположить, что для государства затраты не принесут ожидаемого эффекта. Остается надеяться, что будут сделаны должные выводы и интерес власти и бизнеса к ГЧП не угаснет.

Павел Гагарин, председатель совета директоров аудиторско-консалтинговой группы «Градиент Альфа» и «Градиент Альфа Инвестментс Групп»