115280, г. Москва,
1-й Автозаводский проезд,
д. 4, к. 1
inform@gradient-alpha.ru
Блог

Государственно-частное партнерство как инструмент реализации масштабных проектов

28.03.2013
Автор: Гагарин Павел Александрович

Гагарин Павел Александрович
Председатель совета директоров
 

«эж-ЮРИСТ»

На Красноярском экономическом форуме, состоявшемся в феврале, Дмитрий Медведев призвал активнее использовать механизм ГЧП при реализации инфраструктурных проектов. В настоящее время в России реализуется более 300 проектов ГЧП, затрагивающих сферы ЖКХ, здравоохранения и образования, физкультуры и спорта, переработки мусора, а также индустриальные парки.

Сотрудничество в сфере транспорта

Все чаще российские власти говорят о необходимости строительства транспортной инфраструктуры как ключевом факторе экономического развития России. О стимулировании инвестиций в инфраструктуру вновь заговорили после того, как Владимир Путин потребовал увеличить темпы роста российского ВВП до 5–6% (в 2012 году – 3,4%, прогноз на 2013 год – 3,3%). При этом он предложил Центробанку разработать механизм снижения стоимости и увеличения срока банковских кредитов, а правительству – рассмотреть возможность использовать часть средств Резервного фонда на инвестиции в инфраструктурные проекты.

Также сейчас обсуждается вопрос пересмотра бюджетного правила, согласно которому нефтегазовые сверхдоходы наполняют Резервный фонд до достижения им 7% ВВП, после чего новые сверхдоходы идут уже в Фонд национального благосостояния и на инвестиции в инфраструктуру.

Самыми масштабными по объемам капитальных вложений являются проекты ГЧП в области транспортной инфраструктуры. В основном они реализуются при строительстве автомобильных дорог. Тем не менее есть редкие примеры сотрудничества государства и бизнеса в сфере железнодорожного строительства. Уникальным проектом ГЧП стала станция метро «Мякинино», построенная по инициативе ЗАО «Крокус», вложившего в проект 600 млн руб. Это оказалось выгодно всем сторонам сделки: и Московскому метрополитену, и инвестору, обеспечившему приток клиентов в торговый центр, расположенный рядом с метро, и Московской области, на территории которой расположилась станция (в шаговой доступности от метро расположены Дом правительства Московской области, Московский областной суд и другие административные здания).

По программе развития транспортной системы Москвы до 2020 года планируется построить почти 150 км новых линий метро. Возможно, при реализации этих планов будет использован частный капитал, как в случае с метро «Мякинино». Однако следует отметить, что участие бизнеса в таких проектах – скорее исключение, чем правило. И вряд ли ситуация изменится: необходимо слишком уникальное сочетание условий, чтобы подобный проект был реализован. К примеру, только лишь увеличением стоимости квартир в девелоперских проектах частных инвесторов не привлечь, а возможность дать им право взимать плату за проезд представляется делом очень отдаленной перспективы.

Примером ГЧП по строительству железной дороги является создание ветки Кызыл-Курагино в Туве. «Тувинская инвестиционная корпорация» построит за свой счет дорогу, соединяющую Элегестское месторождение коксующегося каменного угля. Государство же будет гарантировать кредиты или облигационные займы. Как и в случае с метро «Мякинино», в этом проекте совпали уникальные условия: разработка угольного месторождения окупит затраты на строительство дороги. Если бы не близость Транссибирской магистрали и не величина разведанных запасов угля (более 800 млрд т), вряд ли бы нашелся частный инвестор, готовый вложиться в проект. К тому же строительство железной дороги – это огромные капитальные вложения, длинный период окупаемости и далеко не всегда – возможность чисто коммерческого использования.

Стоит отдельно сказать о перспективах ГЧП в сфере авиаперевозок. Успешно реализованный проект реконструкции аэропорта «Пулково» в Санкт-Петербурге стал пилотным в данной сфере. Учитывая, что износ основных фондов большинства аэропортов составляет от 40 до 80%, в ближайшие годы можно ожидать новых проектов ГЧП по их реконструкции. Этот вывод подтверждается и готовностью государства софинансировать эти проекты: в 2013–2015 годах на реконструкцию аэропортов планируется потратить 172,5 млрд руб. (немногим меньше, чем за предыдущие 13 лет).

Но перспективы ГЧП куда более масштабны в автомобильном транспорте. У всех на слуху проекты строительства новых и реконструкции старых федеральных дорог, расходящихся от Москвы. На присоединенных к столице территориях планируется проложить транспортную хорду «Солнцево – Бутово – Видное», строительство которой намеревается профинансировать девелопер MD Group. Внутри МКАД правительство Москвы предлагает бизнесу поучаствовать в строительстве платных дублеров Кутузовского проспекта.

Ни один проект ГЧП не может быть реализован без понятной для частного инвестора выгоды. В случае с хордой в Новой Москве улучшение транспортной доступности возводимого девелопером микрорайона приведет к повышению стоимости недвижимости. Внутри МКАД, где крупных площадок осталось мало и где плотность транспортной инфраструктуры выше, подобный проект вряд ли будет возможен. В «старой» Москве далеко не всегда возможно введение платы за проезд по автомобильной дороге. Поэтому платные дублеры Кутузовского проспекта, вероятно, останутся одними из немногих подобных проектов. Хотя на территории Новой Москвы дорога к девелоперскому проекту вполне сможет привлечь частное финансирование. Представляется также, что такой формат развития сети автомобильных дорог на присоединенных территориях будет основным.

ГЧП в медицине и социальном обслуживании

Один из интересных проектов уже в сфере социального обеспечения – строительство сети частных домов престарелых, развиваемой Senior Group. К 2015 году планируется довести количество заведений с 5 до 25, часть из них будет открыта по программе государственно-частного партнерства. Главными регионами реализации проекта станут Московская область и Бурятия. В настоящее время уже есть определенные договоренности с инвесторами по Московскому региону и ожидается только решение конкурсной комиссии. В Бурятии вопрос с инвесторами еще не решен, но есть поддержка местных чиновников. Инвестиции в строительство домов престарелых в Московской области оцениваются в 1 млрд руб., а сроки сдачи первого объекта, обустроенного в рамках ГЧП, намечены на 2014 год.

Пожалуй, наиболее известный проект ГЧП в системе здравоохранения – сделка сети клиник «Медси», подконтрольной АФК «Система», с правительством Москвы. В 2012 году в обмен на 25% акций объединенной компании правительство Москвы передало «Медси» 5 поликлиник, 3 стационара и 3 санатория (активы ГУП «Медицинский центр управления делами мэра и правительства Москвы»). К участию в сделке были приглашены также американский инвестиционный фонд ApaxPartners, специализирующийся на медицинских активах, и РФПИ, которые совместными усилиями вложат порядка 6 млрд долл. в развитие сети. Доли участников распределятся следующим образом: половину получит АФК «Система», четверть – правительство Москвы, по одной восьмой – ApaxPartners и РФПИ.

Другим примером сотрудничества бизнеса и власти в области медицины является частный перинатальный центр в Казани, который в 2012 году по соглашению с мэрией города открыла российско-финская компания ОАО «АВА-Петер» (SPV – «АВА-Казань»). Со стороны города в проект была передана больница (стоимость — около 100 млн руб.), а частный партнер вкладывал деньги (41,2 млн руб.) и опыт.

На основе ГЧП сейчас развивается несколько сетей гемодиализных центров в регионах РФ. Эта сфера здравоохранения наряду с перинатальной медициной особо привлекательна для частных инвесторов. Объясняется это относительной простотой организации таких центров и их сервисным уклоном по сравнению с полноценными больницами: частный сервис всегда был лучше государственного.

В настоящее время правительство Москвы проводит road show по крупнейшим городам мира с целью привлечь внимание к проектам ГЧП. Помимо платного дублера Кутузовского проспекта презентуется проект реконструкции 63-й городской клинической больницы. Высокий уровень жизни и платежеспособный спрос на качественное медицинское обслуживание делают проекты ГЧП в московском здравоохранении привлекательными для частных инвесторов. Московская медицина, безусловно, будет показательной сферой развития ГЧП.

  • В целом пока успешных проектов ГЧП в здравоохранении не так много. Но данное направление сотрудничества имеет значительные перспективы. На это указывают следующие факторы:
  • низкое качество государственной медицины и неудовлетворенность населения медицинским обслуживанием (по оценкам Всемирной организации здравоохранения, в 2011 году Россия была на 130-м месте по показателю эффективности системы здравоохранения);
  • рост уровня жизни населения и соответственно спроса на качественные услуги, в том числе в здравоохранении (с 2005 по 2010 год реальные доходы населения выросли в 1,5 раза);
  • старение населения (с 2010 по 2020 год ожидаемая продолжительность жизни вырастет на 4 года);
  • отставание России от развитых стран по доле частной медицины (в Европе до 90% амбулаторных услуг оказывается в частных клиниках, доля в России – 6,2%);
  • развитие страховой частной медицины (разрешение частным клиникам участвовать в реализации программы ОМС);
  • постепенное признание ГЧП как инструмента развития.

Косвенным подтверждением вышесказанного может являться успешное прошлогоднее IPO MD Medical Group Investments. Другими словами, российская медицина представляет интерес для инвесторов. Проблема пока только в нехватке привлекательных активов. Судя по всему, государство готово к их формированию на основе бюджетных объектов.

Перспективы ГЧП в Московском регионе

Признанным лидером среди регионов РФ по уровню развития ГЧП является Санкт-Петербург. И это благодаря не столько проработанному региональному законодательству, сколько большому опыту реализации проектов ГЧП. Отдельного внимания заслуживает Западный скоростной диаметр – платная магистраль, проходящая с севера на юг через порт и центр города. Широко рекламируется Комитетом по инвестициям Санкт-Петербурга, отвечающим за развитие в городе ГЧП, проект строительства завода по переработке твердых бытовых отходов в п. Янино. В Москве же список подобных проектов пока значительно меньше.

Отставание Москвы от Северной столицы в сфере развития ГЧП отражается в рейтинге «готовности» регионов к осуществлению подобных проектов (см. таблицу). Так, если Санкт-Петербург располагается на первом месте с рейтингом 7,8, то столица России – на 13-м (рейтинг 5,5). Оценка складывалась из трех параметров, таких как:

  • нормативно-правовая база в регионе, в том числе специальные структурные подразделения органов власти, ответственные за ГЧП, предусмотренные в бюджете расходы на ГЧП;
  • опыт реализации ГЧП (оценивается количество проектов, их уровень и стадии реализации);
  • кредитный рейтинг региона (количество присвоенных рейтинговых оценок, а также значение оценок).

Законодательство и правоприменительная практика в отношении ГЧП были бы более развитыми и успешными в Москве, если бы не «неформальные» способы сотрудничества с бизнесом и не «джентльменские соглашения» (не оформленные документально) – предыдущая городская управленческая команда зачастую строила свою работу именно так. К тому же ГЧП развивается там, где есть недостаток бюджетных средств.

В Москве же с ее бюджетом около миллиарда долларов такая проблема до настоящего времени не возникала. Московским властям пришлось всерьез задуматься о привлечении частных партнеров только тогда, когда речь зашла о реальном повышении уровня комфорта для жителей столицы (масштабное благоустройство территории, повышение качества и доступности государственных услуг, борьба с пробками, расширение административных границ, разгрузка МКАД).

Рейтинг некоторых регионов РФ по уровню развития ГЧП на начало 2013 года

Название
субъекта РФ
Значение
Рейтинга
Название
субъекта РФ
Значение
Рейтинга
1 СПб 7,8 16 Кировская обл. 5,3
2 Татарстан 6,6 17 Ульяновская обл. 5,3
3 Воронежская обл. 6,5 18 Ленинградская обл. 5,0
4 Ярославская обл. 6,3 19 Карелия 4,9
5 Тульская обл. 6,1 20 Липецкая обл. 4,9
6 Белгородская обл. 5,9 21 Московская обл. 4,9
7 Нижегородская обл. 5,7 22 Рязанская обл. 4,7
8 Вологодская обл. 5,6 23 Омская обл. 4,7
9 Калужская обл. 5,6 24 ХМАО 4,7
10 Новосибирская обл. 5,5 25 Самарская обл. 4,6
11 Ростовская обл. 5,5
12 Свердловская обл. 5,5 80 Карачаево-Черкессия 0,0
13 Москва 5,5 81 Приморский 0,0
14 Красноярский край 5,4 82 Сахалинская 0,0
15 Краснодарский край 5,4 83 Чукотский АО 0,0

Источник: Центр развития ГЧП

Учитывая активные действия правительства Москвы по продвижению проектов ГЧП, можно предположить, что уже в следующем году столица достигнет первой пятерки в указанном рейтинге. Отсутствие московского закона о ГЧП вскоре может быть компенсировано принятием и применением федерального. К тому же в настоящее время возможна реализация любых форм ГЧП-проектов и не обязательно иметь для этого собственный закон. Практика показывает, что, если соглашение выгодно государству, претензий со стороны проверяющих органов быть не должно.

Внутри МКАД ГЧП возможно при реорганизации промзон. При дефиците новых площадок для строительства территории старых промышленных предприятий, занимающих до 30% территории столицы, представляют большую ценность для девелоперов. Поэтому Москва будет вправе требовать от потенциальных инвесторов проекты, выгодные не только бизнесу, но и городу в целом.

На наш взгляд, одной из основных причин того, что в рейтинге Doing Business Россия не входит даже в первую сотню, является то, что государство не умеет выстраивать конструктивные отношения с бизнесом. Отчасти это наследие советской эпохи и с ним нужно бороться.

Рассчитываем, что развитие практики ГЧП позволит власти научиться эффективно и прозрачно взаимодействовать с частным капиталом (прозрачность и открытость – основной принцип ГЧП). Это должно привести к снижению коррупции и улучшить условия для ведения бизнеса в стране.

Павел Гагарин, председатель совета директоров аудиторско-консалтинговой группы «Градиент Альфа» и «Градиент Альфа Инвестментс Групп»

 

Ведомости

Кадровое Дело

Belwest

Деловая россия

Мое дело
 

Ведомости

Кадровое Дело

Belwest