Государственно-частное партнерство – ходьба по минному полю?

Sorry, this entry is only available in Russian. For the sake of viewer convenience, the content is shown below in the alternative language. You may click the link to switch the active language.

В условиях замедления экономического роста и сокращения доходов бюджета на первый план выходит вопрос, как наиболее эффективно использовать имеющиеся средства и при этом стимулировать экономическое развитие. Ответ может быть найден в сфере государственно-частного партнерства. Реализация социально важных инициатив при участии бизнеса в идеале позволяет привлекать наиболее эффективные технологии (организационные, финансовые, строительные и др.), что серьезно снижает государственные расходы, одновременно повышая качество реализации проекта. На деле обычно все не так гладко. ГЧП – довольно сложный в реализации механизм, поэтому возникает очень много рисков, предусмотреть и учесть которые бывает нелегко.

Замедление темпов экономического роста – стимул к повышению эффективности расходования бюджетных средств и реализации ГЧП-проектов

Прежде всего, так как ГЧП – довольно новый для России инструмент, нормативно-правовая база по нему очень далека от совершенства. В более чем 70 регионах России уже приняты региональные законы о государственно-частном партнерстве, но большинство из них не работает. Все они написаны разными людьми, в разных условиях, в них много внутренних противоречий и противоречий существующему законодательству. Все это создает значительные правовые и юридические риски. Разное содержание порождает различные трактовки и еще более различную правоприменительную практику.

На федеральном уровне основной закон, касающийся ГЧП, – закон №115-ФЗ «О концессионных соглашениях» от 2005 года. Но он описывает далеко не все возможные формы государственно-частного партнерства, что серьезно ограничивает его применение. Лучше всего он подходит для структурирования соглашений о строительстве автодорог. Впрочем, к концу 2013 года планируется принятие долгожданного федерального закона «Об основах государственно-частного партнерства». Однако он будет иметь скорее декларативный характер и лишь закрепит в законодательстве такие понятия, как «государственно-частное партнерство», «частный партнер», «законодательство о ГЧП».  Закон не решит всех проблем с законодательством: судя по всему, отдельных подзаконных актов потребуют такие вещи, как порядок инициации проекта и отбора частных партнеров, порядок передачи объекта соглашения в залог (для привлечения заемного финансирования) и порядок реализации прав залога, а также ряд других более тонких моментов. Тем не менее, федеральный закон как минимум даст определение ГЧП (сейчас под этим понимается любой проект, где сотрудничает власть и бизнес), опишет все возможные его формы, определит сферы, в которых возможно применение механизмов ГЧП. Также должна быть определена правовая форма, в которой смогут реализовываться проекты. Мы ожидаем, что это будет компания с целевой правоспособностью (SPV).

Пока же ГЧП-проекты реализуются в условиях правовой неопределенности, что порождает соответствующие риски. Так как сейчас на федеральном уровне, по сути, разрешены лишь те формы ГЧП, которые прописаны в законе «О концессионных соглашениях», проекты, структурированные по региональным законам и в форме, отличной от концессии и КЖЦ, зачастую вызывают «интерес» у контролирующих ведомств. И если у регионального правительства недостаточно аппаратного веса, чтобы отстоять проект, его участники могут быть привлечены к ответственности, в том числе и уголовной. Понятно, что при таких рисках очень мало частных инвесторов, готовых участвовать в ГЧП. Всё оказывается завязанным на административный ресурс.

Еще одна проблема, тесно связанная с вышеобозначенной, – отсутствие кадров, способных готовить и реализовывать проекты ГЧП. Такой опыт со стороны государства есть лишь в немногих регионах, а со стороны частных компаний – лишь в небольшом количестве крупных инвестиционных, строительных и юридических компаний. Остальные участники действуют во многом путем проб и ошибок, то есть опять же – в условиях повышенных рисков.

Центральная проблема любого инвестиционного проекта – финансирование. В сфере недвижимости эта проблема особенно актуальна, ведь редко когда у инвестора есть весь необходимый капитал. А даже если он и имеется, никто не хочет рисковать всей суммой. Обычно приходится прибегать к заемному финансированию, что в российских условиях является дополнительным рисковым фактором.

В последнее время банковские требования к финансовой устойчивости стали жестче, помимо бизнес-составляющей и технологической составляющей, оцениваются также финансовые, юридические, налоговые риски заемщика. Другими словами, гарантии возвратности кредита сейчас должны быть более убедительными, что естественно, усложняет реализацию проекта.

Строительный сектор, помимо всего прочего, – один из наиболее коррумпированных, наиболее тяготеющих к использованию всевозможных нелегальных схем по оптимизации и уходу от налогов. То есть, с одной стороны, банки хотят кредитовать, так как денег в избытке, с другой стороны – опасаются, т.к это связано с целым «букетом» рисков: налоговых и правовых, рисков несоблюдения инвестиционных контрактов, административных рисков по отъему площадок.

Если мы говорим о строительстве жилья, то здесь сложно также просчитать выручку, которую получит девелопер. Так, строительство нового жилого квартала неподалёку от уже возводимого или возведённого может привести к резкому падению стоимости квадратного метра.

Государственно-частное партнерство в сфере девелопмента соединяет в себе риски ГЧП как нового инструмента, а также риски, присущие конкретной сфере бизнеса. Распространенная форма государственно-частного партнерства в Московском регионе – строительство объектов социальной и транспортной инфраструктуры взамен на разрешение на строительство коммерческих площадей. Официально объявлено, что девелоперские проекты, в которых не предусмотрены школы, больницы и т.п., могут быть заморожены. С другой стороны, никаких четких правовых механизмов, описывающих, каким образом должна организовываться эта бартерная схема. Существующее законодательство о комплексном освоении территории (КОТ) постулирует лишь принцип, но не прописывает механизм. Еще одна проблема – невысокое качество схем территориального планирования, а ведь это должно быть основой КОТ. В итоге девелоперу зачастую не получается не только застраховать себя от тех или иных рисков, но даже определить – какие риски могут возникнуть.

Наконец, когда мы говорим об отсутствии механизмов эффективного финансирования как сдерживающем факторе развития ГЧП, возникает проблема «длинных денег». Понятно, что в условиях всех вышеописанных рисков, большинство банков отказываются финансировать стройку, тем более, на длительный срок. Поэтому государственно-частное партнерство фактически закрыто для тех, у кого нет крепких связей (официальных или неофициальных) с кредитными организациями и местными властями. Именно поэтому в настоящее время проекты ГЧП уникальны и всегда реализуются в ручном режиме.

Таким образом, при реализации ГЧП-проектов на первый план выходит не доходность таких проектов, а способность грамотно управлять рисками и минимизировать их. В настоящее время нивелирование рисков происходит во многом благодаря лишь сопровождению ГЧП-проекта опытными консультантами и лоббистами, хотя этот вопрос должен решаться проработанным законодательством и позитивной правоприменительной практикой.

Рейтинг регионов России по уровню развития ГЧП

Источник: Центр развития ГЧП

Как у них?

В западных странах, таких как Великобритания, Германия, США все вышеперечисленные риски тоже существуют, но уровень их существенно ниже. Главным образом, разница в уровне риска объясняется всего лишь более длительной историей рыночных отношений; если их правовые системы существуют несколько столетий, то наша – всего 20 лет. С другой стороны, у России есть возможность учиться на чужих ошибках и заимствовать передовой опыт, избегая наступания на грабли и набивания шишек. Обобщая передовой зарубежный опыт развития ГЧП, можно выделить следующие слагаемые успеха:

1. Наличие организационных структур, отвечающих за выработку и реализацию политики ГЧП, отбор ГЧП-проектов и контроль за их реализацией.

В России сейчас эти функции распылены между многими государственными и окологосударственными структурами, в итоге нет ответственных исполнителей за каждый этап работ (планирование, отбор проектов, контроль), кто за что отвечает, не понятно, поэтому развитие ГЧП как механизма и реализация ГЧП-проектов сопряжена с большими сложностями.

2. Наличие единых стандартов (понятных «правил игры»), по которым идет взаимодействие между всеми участниками процесса развития ГЧП, а также 3. Понятные каналы коммуникации как между частным партнером и государством, так и между государственными организационными структурами, отвечающими за ГЧП. 

Железнодорожный тоннель под Ла-Маншем – один из самых громких и показательных примеров государственно-частного партнерства за рубежом.

В России значительная часть ГЧП-проектов готовится и реализуется неформального взаимодействия. Непрозрачность увеличивает риски и сдерживает распространение опыта.

ГЧП – сложный механизм, поэтому его сложно эффективно применять в условиях жесткой иерархической структуры взаимодействия. Официально в России все подчинено жесткой иерархии, но все важные моменты обсуждают неформально, в обход иерархической структуры – то есть сетевым образом. Сетевая коммуникация лучше способствует распространению знаний, чем иерархическая. Выход – формализовать и повысить прозрачность этой неформальной коммуникации. (Важную роль сейчас играет Центр развития ГЧП, который организует дискуссии по всем проблемам развития этого механизма в нашей стране, формирует базу данных проектов, накапливает и анализирует опыт.)